Granice Unii

Do niedawna my, Polacy, dowiadywaliśmy się o tym w kontekście niedostatecznej szczelności polskich granic (nielegalni imigranci, przemyt). Otrzymywaliśmy także informacje o znacznej pomocy Unii na organizowanie czy budowanie przejść granicznych, szkolenia i zasilanie w sprzęt służb celnych i ochrony granic...

Jednolity Rynek będzie funkcjonował jednolicie nie tylko dzięki SAD - Jednolitemu Dokumentowi Administracyjnemu, ułatwiającemu obrót towarowy między państwami członkowskimi - ale w dużym stopniu także dzięki współpracy służb celnych na "zewnętrznych" granicach Unii. Stoją one na straży coraz bardziej wyrównywanych platform konkurowania na Jednolitym Rynku, ale także - i to niestety w coraz większym stopniu - pilnują naszego wspólnego bezpieczeństwa.

Służby celne mają zadania fiskalne (pobór cła, ściganie przemytu i importowanych towarów bez opłaconej akcyzy) i ochrony terytorium państwa przed infiltracją towarów niedozwolonych, podrabianych czy fałszowanych. Wśród tych pierwszych są naturalnie narkotyki, półprodukty czy surowce do ich produkcji, ale i nielegalna broń palna, amunicja i materiały wybuchowe oraz inne uzbrojenie - w tym coraz większe zagrożenie materiałami rozszczepialnymi. Należy podkreślić, że przemyt artykułów akcyzowych oraz narkotyków i związanych z nimi produktów bardzo często jest sposobem zdobywania funduszy na działalność terrorystyczną.

Poza sprawami bezpieczeństwa służby celne jako pierwsze stają na straży wielu innych praw krajowych. Wśród imigrantów nielegalnie infiltrujących granice mogą być ubodzy mieszkańcy krajów nierozwiniętych, szukający w Europie po prostu pracy i utrzymania siebie i rodzin pozostałych w ojczyźnie, ale i wszelkiej maści terroryści praktycznie ze wszystkich regionów świata, a także osoby handlujące żywym towarem. Tu już funkcje fiskalne nie dominują - tutaj chodzi o funkcje w istocie policyjne: ochronę prawa i porządku. I rzeczywiście, celnicy w swoich krajach z zasady współpracują w tym zakresie z policją, wymieniając informacje, dzieląc bazy danych, organizując wspólne akcje itp.

Jednak skoordynowanie tych działań na poziomie międzynarodowym nie jest proste. Powodem są odmienne prawa państw członkowskich w kwestiach ujawniania danych osobowych, podejścia do tajemnicy państwowej i handlowej, różnych zasad pracy służb celnych i policji (organizacja, procedury itp.), odmienności systemów telekomunikacyjnych i komputerowych; istnieją wreszcie bariery językowe. Nade wszystko zaś nadal zachowywana jest suwerenność państw członkowskich w tym zakresie. Niemniej zderza się tutaj nadrzędny wymóg zachowania tej suwerenności z pragmatyczną koniecznością ochrony dobra, jakim jest Jednolity Rynek oraz wspólne bezpieczeństwo.

Zgodnie ze zwyczajami organów Unii, w lutym 2004 r. na posiedzeniu Grupy Roboczej ds. Współpracy Celnej (Custom Co-operation Working Group) Rady Unii Europejskiej powołano grupę, która otrzymała mandat do oceny potrzeby istnienia stałych Wspólnych Działań Celnych oraz przeanalizowania opcji ustanowienia Stałej Jednostki ds. Koordynacji Operacyjnej.

We wspomnianej grupie zadaniowej, składającej się z przedstawicieli i ekspertów z Niemiec, Holandii, Polski, Zjednoczonego Królestwa, Francji, Luksemburga, Europol-u oraz Komisji (Dyrekcje Generalne OLAF i JAI), przewodnictwo przyjęła Irlandia. Grupa ustaliła, że zostanie sporządzony raport zawierający zalecenia dla CCWG, zgodnie z wymogami pracy zawartymi w działaniu 6.1. Planu Pracy na rzecz Strategii Współpracy Celnej Doc. 15315/2/03 ENFOCUSTOM 41. Przyjęto, że najważniejsze elementy wpływające na skuteczność pracy ewentualnej jednostki koordynującej działania (z ang. OCU - Operation Co-ordination Unit) stanowią kwalifikacje delegowanego personelu, możliwości techniczne, sprawność telekomunikacji, dostępność zasobów informacyjnych oraz fizyczne środowisko. Grupa podjęła decyzję o zaleceniu zrealizowania stałej infrastruktury OCU. Ustalono także, że odpowiednie sprawozdania z poszczególnych pozycji listy działań będą stanowić podstawę projektu sprawozdania końcowego.

Przed podjęciem opisywanych tu działań organy Unii oraz właściwe władze krajowe przeprowadziły wiele Wspólnych Operacji Celnych (ang. JCO - Joint Custom Operations), zdobywając doświadczenia we współpracy organów różnych zarówno co do funkcji, jak i kraju pochodzenia, innej praktyki działania, itp. Wspólne Operacje Celne są typowym przykładem praktycznych sukcesów działań celnych. W ostatnich latach JCO skupiły się na przemycie narkotyków i innych nielegalnych towarów w celu zwalczania działalności grup przestępczych. Takimi działaniami wywiera się presję na organizacje przestępcze, a dają one efekty w postaci przechwytywania towarów oraz zwiększonej penetracji tych środowisk, jednocześnie nagłaśniając rolę służb celnych w dziele ochrony społeczeństwa i przyczyniania się do wspierania wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa. Poprawia to kontakty robocze między władzami celnymi nie tylko przez wspólne działanie, ale przez rozwijanie dalszych specjalnych form współpracy, profilowanie ryzyka, oceny zagrożeń, ustalanie zadań oraz wymianę informacji.

Po analizie sytuacji prawnej operacji zwalczania przemytu i zwalczania przestępczości (np. walki z narkotykami) bez naruszania władzy Wspólnoty Europejskiej powstały postanowienia tytułu VI Traktatu Unii Europejskiej, a zwłaszcza artykułu 29., który przewiduje ściślejszą współpracę sił policyjnych, organów celnych i innych właściwych władz w państwach członkowskich, zarówno bezpośrednio, jak i poprzez EUROPOL, zgodnie z postanowieniami artykułów 30. i 32.

Uwzględniając potencjalnie wysoką wartość instrumentów międzynarodowych stosowanych do wykrywania nielegalnych przepływów gotówki w ramach Unii Europejskiej, artykuł 30/1/b traktatu amsterdamskiego udziela dyrektywy politycznej państwom członkowskim do gromadzenia, przechowywania, przetwarzania, analizowania i wymiany informacji o podejrzanych transakcjach finansowych, jakie są prowadzone przez służby ścigania w całej Unii Europejskiej.

Należy wskazać, że mandat Analitycznego Archiwum Roboczego (AAR Analytical Work File) SUSTRANS, stworzonego przez EUROPOL zgodnie z artykułem wymienionym wyżej, pozwala na wykrywanie transakcji finansowych, przepływów elektronicznych, a także nielegalnego przemytu gotówki, wykrywanego przez służby celne w Unii Europejskiej. AAR SUSTRANS jest doskonałym instrumentem horyzontalnym dla każdej właściwej władzy zwalczającej przestępczość zorganizowaną.

Oto dotychczasowe Wspólne Operacje Celne: Niemcy: Octopus - 1993, Belgia: Piranha - 1994, Zjednoczone Królestwo: Quicksand - 1995; Francja: Requin - 1996; Holandia: Seahorse - 1997; Włochy: Tridente - 1998; Szwecja: Viking - 1999; Hiszpania: WAMBA - 2000; Francja: Sindbad - 2001, (Reg) West 2002; Finlandia: Tabor; Zjednoczone Królestwo: TABOO 2 (Gravesend), SCORPIO (Felixtowe), Amergin - 2003; Irlandia: Hydra - 2003; Niemcy: Conquest - 2003. Założono przeprowadzanie 4 operacji JCO rocznie w latach 2005-2007.

Należy wspomnieć, że poza tzw. nową Unią Europejską, obejmującą 25 państw członkowskich, przy tworzonej sieci dla OCU istnieją lub będą założone bezpośrednie połączenia w państwach stowarzyszonych (Szwajcaria i Norwegia), w państwach kandydujących (Bułgaria i Rumunia), a w ramach Zjednoczonego Królestwa delegacje państw wchodzących w jego skład (Jersey/Guernsey/Gibraltar).

Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy poziomem uczestnictwa państw uczestniczących w JCO z jednej strony, a usługami Komisji i Organizacji Międzynarodowych (tzn. EUROPOL-u, INTERPOL-u i Word Custom Organisation - Światowej Organizacji Celnej) - z drugiej. Udział tych ostatnich jest usytuowany głównie na poziomie logistyki, wywiadu i wsparcia analitycznego.

Sytuacja dojrzała do ustanowienia stałego punktu operacyjnego, należycie wyposażonego organizacyjnie, sprzętowo, z procedurami i regulaminami pracy na poziomie skali zadań i zachowania odpowiedniej tajemnicy. Rola OCU zmieniała się od czasu podjęcia wspólnych działań operacyjnych przez europejskie służby celne. Liczba państw uczestniczących we Wspólnych Operacjach Celnych zwiększała się z upływem lat od zaledwie kilku do ponad 30. Kwalifikacje delegowanego personelu, możliwości techniczne, sprawność telekomunikacji, dostępność zasobów informacyjnych oraz fizyczne środowisko stanowią najważniejsze elementy wpływające na skuteczność pracy OCU. Zadania OCU są zatem następujące:

- zapewnienie przepływu informacji pomiędzy zespołami operacyjnymi, krajowymi punktami kontaktowymi i samym OCU;

- zapewnienie podejmowania wspólnych i skoordynowanych kroków przez uczestniczące państwa;

- udzielanie porad uczestniczącym państwom w przypadku zaistnienia niepewności w odniesieniu do wdrożenia planu operacyjnego;

- udoskonalanie w razie potrzeby środków operacyjnych planu działania,

- doskonalenie kryteriów ryzyka lub celu dla zapewnienia odpowiedniego wyboru, gromadzenia danych wywiadowczych lub procedur kontrolnych w czasie działania;

- gromadzenie informacji lub danych wywiadowczych ze wszystkich dostępnych źródeł i organizacji międzynarodowych, jak Światowa Organizacja Celna (World Custom Organisation - WCO), Europol, Komisja (OLAF);

- zapewnianie codziennego zasilania zwrotnego dla uczestniczących państw w zakresie środków operacyjnych oraz uzyskiwanych sukcesów;

- koordynowanie środków pierwszego rozpoznania wraz z koordynacją dostaw kontrolowanych w przypadku wykrycia przestępstwa;

- gromadzenie danych statystycznych oraz umiejętności do oceny;

- podejmowanie decyzji w sprawie wyboru i zastosowania ewentualnych środków.

Personel OCU musi dysponować wystarczającą powierzchnią biurową do wyłącznego korzystania, odpowiednim wyposażeniem do natychmiastowej łączności, nowoczesnym sprzętem informatycznym (komputery osobiste, drukarki i skanery), lokalną siecią komputerową dla OCU. Konieczne jest posiadanie wyrafinowanych, bezpiecznych, należycie konserwowanych, testowanych i standaryzowanych systemów informatycznych dla utrzymywania komunikacji pomiędzy uczestniczącymi państwami członkowskimi, służbami operacyjnymi i Krajowymi Punktami Kontaktowymi EUROPOL-u, dostępu do otwartych źródeł informacji: Worldbase (szybkie wyszukiwanie przedsiębiorstw), DUN&BRADSTREET (firma - wywiadownia handlowa; pełne informacje o przedsiębiorstwach), LLOYD’S (rynek ubezpieczeń i reasekuracji morskich; dane o ruchach statków oraz deklaracjach portowych), Tradebytes (informacje o manifestach), Celex/Eurlex (ustawodawstwo Wspólnoty), Comext (statystyki handlowe). Gdzie jest to potrzebne, konieczny jest dostęp do krajowych baz danych państw uczestniczących lub organizacji międzynarodowych, obsługiwanych przez oddelegowanych funkcjonariuszy.

Istnieją już komputerowe moduły śledzące: MARSURS (ruchy pojazdów rekreacyjnych, a nie statków komercyjnych), VIASUR (tradycyjne cargo środkami drogowymi - promy, statki ro-ro), CONSUR (ruch kontenerów). Inne moduły komputerowe, jak MARININFO, YACHTINFO, CIGINFO, CIS, także pozwalają na ocenę skali ryzyka zaistnienia przestępstwa.

Przekonano się, że zasięg i formuła Wspólnych Operacji Celnych powinny być dostateczne elastyczne, aby obejmować nowe metodologie w ramach rozwiniętej koordynacji operacyjnej. Oto niepełna lista szeroko ustalająca parametry wariantów takich operacji:

- Operacja Pełnej Skali - obejmująca maksymalny zakres administracyjny, skoncentrowany na szeroko rozumianych sektorach, jak broń palna, broń masowego rażenia lub działania antynarkotykowe;

- Operacja Pełnej Skali Regionalnej - obejmująca pięć lub więcej administracji celnych w zbliżonym lub tym samym regionie geograficznym, jak na przykład operacje przeciwko przemytowi haszyszu drogą morską;

- Operacje dwu-, trój-, czterostronne - obejmujące odpowiednio dwa, trzy lub cztery państwa członkowskie w obszarach sektorowych lub geograficznych, jak Irlandia, Zjednoczone Królestwo, Francja i Hiszpania;

- Operacje doraźne - powoływane w krótkich terminach dla załatwienia szczególnych zagrożeń taktycznych, aprobowane przez CCWG jako wymagane dla pilnej interwencji operacyjnej.

Andrzej Hornady

Dwumiesięcznik "Fundusze Europejskie" nr 2(9)/2005