Skarb Państwa bez złotej akcji

Panie profesorze, czy po ostatnim wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu Volkswagen w sprawie spółki nastąpi koniec złotej akcji w ustawodawstwie państw Unii Europejskiej?

- Istnieje ryzyko kwestionowania istotnych ograniczeń prawa głosu, jeśli służą one nadmiernej ingerencji państwa w działalność spółki. Rozpoznając skargę Komisji Europejskiej w niedawnej sprawie przeciwko Niemcom, ETS uznał, że ograniczenie maksymalnej liczby głosów w spółce stanowi jedną z form złotej akcji. Jednak w sprawie dotyczącej Volkswagena te i inne przywileje rządu Dolnej Saksonii zostały wprowadzone na mocy specjalnego aktu prawnego.

Do niedawna z orzeczeń ETS wynikało, że nielegalne złote akcje muszą wynikać ze specjalnej ustawy przyznającej przywileje państwu. Jednakże w ostatnim orzeczeniu, które zapadło przeciwko Holandii, ETS zakwestionował złote akcje w sprywatyzowanych spółkach pocztowych, które zostały ustanowione na podstawie zasad wynikających z prawa spółek. Z tego precedensu, a zwłaszcza stanowiska Rzecznika Interesu Publicznego Wspólnoty, wynika, że Traktat zabrania państwom członkowskim korzystać z przywilejów zamieszczonych w statucie, które ograniczają swobodę przepływu kapitału, nawet jeśli uprawnienia takie są dopuszczalne w świetle prawa spółek.

Czy problemy zaczynają się wówczas, gdy państwo sięga po instrumenty własnościowe?

- Decydujące jest to, że państwo pragnie wykorzystywać instytucję prawa spółek w celach władczych naruszających swobody traktatowe. Istnieje więc ryzyko kwestionowania statutowych ograniczeń prawa głosu, jeśli są one wykorzystywane przez Skarb Państwa dla zapewnienia władczego wpływu na spółkę z naruszeniem swobody przepływu kapitału. Ryzyko zakwestionowania takich rozwiązań wzrastałoby istotnie, gdyby ograniczenie maksymalnego prawa głosu dotyczyło wszystkich akcjonariuszy z wyjątkiem Skarbu Państwa. Byłoby to również sprzeczne z zasadą równego traktowania akcjonariuszy (art. 20 k.s.h.). Mimo wspomnianych ryzyk, sięganie do art. 411 par. 3 i 4 k.s.h. stanowi opcję dla Skarbu Państwa. Nie zapadło dotąd orzeczenie ETS, kwestionujące ustanawianie w spółce z udziałem państwa maksymalnego pułapu głosów, jeżeli rozwiązanie to przewiduje prawo krajowe dla wszystkich spółek akcyjnych.

Czy polska ustawa z 3 czerwca 2005 r. o szczególnych uprawnieniach Skarbu Państwa jest zgodna z Traktatem o Wspólnotach Europejskich i orzecznictwem ETS?

- Ustawa jest wzorowana na belgijskich dekretach, jedynych aktach prawnych ustanawiających złote akcje, które zaaprobował ETS. Polska ustawa przewiduje daleko szerszą listę spółek uznanych za istotne dla bezpieczeństwa publicznego niż prawo belgijskie, na co zwracałem uwagę w trakcie prac nad ustawą. Ustawa o złotym wecie przyznaje również ministrowi Skarbu Państwa prawo sprzeciwu wobec decyzji spółki o zmianie przeznaczenia lub zaniechaniu eksploatacji mienia spółki, gdy zagraża to porządkowi (bezpieczeństwu) publicznemu. Trudno przewidzieć, czy przepisy te zostaną uznane za naruszające zasadę proporcjonalności. Największe wątpliwości budzi okoliczność, że rozporządzenie wykonawcze do ustawy obejmuje spółki, które nie posiadają kluczowej infrastruktury dla ochrony bezpieczeństwa publicznego, gdy tymczasem z orzecznictwa ETS wynika, że tylko takie spółki mogą być poddane szczególnej kurateli państwa.

Czy traktat dyskryminuje państwo w porównaniu z podmiotami prywatnymi?

- Tak kształtuje się obecnie orzecznictwo ETS, mimo że art. 295 Traktatu stanowi, że ustawodawstwo dotyczące własności podlega wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Powoływanie się na ten artykuł Traktatu dla obrony złotej akcji odrzucił ETS w sprawach przeciwko Hiszpanii i Wielkiej Brytanii. Zdaniem ETS ustawodawstwo państw członkowskich nie może naruszać podstawowych swobód wspólnotowych.

Jaki jest więc sens ustawy z 3 czerwca 2005 r. o szczególnych uprawnieniach Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w spółkach kapitałowych o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.

- Cel tej ustawy określa między innymi jej tytuł. Warto zauważyć, że nawet najbardziej wolnorynkowe państwa starej Unii wprowadziły instytucję złotej akcji do swych systemów prawnych (Wielka Brytania, Niemcy i Belgia, nie wspominając już o państwach o długiej tradycji interwencjonizmu państwa, jak Francja, Włochy i Hiszpania).

Wynalazcą złotej akcji był rząd Margaret Thatcher. Przyznanie państwu ograniczonych uprawnień wobec niektórych decyzji gospodarczych w nielicznych spółkach o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego jest zgodne z traktatem, lecz podlega rygorystycznej kontroli KE i ETS. Rząd premiera Belki uzasadniał ustawę tym, że państwo powinno zachować ograniczoną kontrolę nad strategicznymi spółkami, których większość zostanie sprywatyzowana.

Komisja Europejska jest zwolennikiem ograniczania możliwości korzystania przez państwa członkowskie z uprawnień przysługujących im ze złotej akcji. Czy złota akcja rzeczywiście hamuje zasadę swobody przepływu kapitału?

- Niewątpliwie złota akcja ogranicza swobodę przepływu kapitału w Unii Europejskiej. Jak wyjaśnia ETS, przyznanie szczególnych uprawnień państwu zniechęca inwestorów w spółce, w której państwu przysługują przywileje. Po pierwsze, zniechęca to tzw. inwestorów strategicznych, którzy obawiają się, że państwo będzie ograniczało ich uprawnienia przy podejmowaniu kluczowych decyzji dotyczących spółki. Również inwestorzy portfelowi mają ograniczone zaufanie do spółek, w których organ państwa może zachowywać się w sposób charakterystyczny dla decydentów politycznych, którzy nie odnoszą korzyści ze wzrostu wartości akcji. Nawet jeśli państwo wykonuje swe uprawnienia, rzeczywiście w interesie publicznym może to być sprzeczne z interesem spółki i jej akcjonariuszy.

STANISŁAW SOŁTYSIŃSKI

specjalista prawa handlowego. Profesor zwyczajny na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, adwokat w kancelarii Sołtysiński Kawecki&Szlęzak w Warszawie. Laureat nagrody Gazety Prawnej Prawnik roku 2006.

Małgorzata Piasecka-Sobkiewicz