Minister finansów ma twardy orzech do zgryzienia. Chodzi o budżet

• Minister finansów Andrzej Domański powiedział, że nie planuje nowelizacji budżetu za 2024 r.;
• Jednocześnie ekonomiści dostrzegają pewne ryzyka dla realizacji zaplanowanych dochodów budżetu państwa;
• Te ryzyka dotyczą głównie wpływów z VAT, które mogą okazać się niższe od zakładanych;
• Czy w tej sytuacji rezygnacja z noweli budżetu jest sprawą przesądzoną?

O tym, że budżet na 2024 r. trzeba będzie nieco zmodyfikować, mówił jeszcze w styczniu Ryszard Petru, szef sejmowej komisji gospodarki i poseł Trzeciej Drogi, wchodzącej w skład koalicyjnego rządu Donalda Tuska. "Głównym problemem jest oczywiście deficyt budżetowy i dług" - mówił Petru. "Nie jestem zachwycony tymi wskaźnikami. Zostały w dużym stopniu przyjęte od poprzedników. Nowelizacja budżetu za parę miesięcy - prawdopodobnie w czerwcu lub lipcu - moim zdaniem będzie niezbędna."

W budżecie na bieżący rok resort finansów pod wodzą Andrzeja Domańskiego założył deficyt na poziomie 184 mld zł (wydatki 866 mld zł, dochody - 682 mld zł). Budżet został skonstruowany w oparciu o założenie, że średnioroczna inflacja wyniesie 6,6 proc., a PKB Polski sięgnie 3 proc. Te makroekonomiczne podstawy są niezwykle istotne. To od inflacji zależą dochody państwa z tytułu VAT, a więc podatku od zakupionych przez konsumentów towarów i usług. Im wyższe ceny, tym lepiej dla budżetu. Tak więc, choć konsumenta cieszy prognozowany spadek inflacji (w 2023 r. średnioroczny wzrost cen wyniósł według GUS 11,4 proc.), dla rządu jest on negatywnym czynnikiem z punktu widzenia wpływów z VAT. A te zaplanowano na 316,4 mld zł, co w opinii ekonomistów jest założeniem dość śmiałym.

Dla dochodów budżetu istotne jest też to, czy konsumenci będą chcieli wydawać pieniądze i w ten sposób kontrybuować do państwowej kasy. Ostatnie dane o sprzedaży detalicznej pokazują, że odbicie konsumpcji w Polsce następuje powoli. Wprawdzie w styczniu wzrosła ona o 3 proc. rdr, ale w grudniu '23 zmalała o 2,3 proc. rdr po spadku o 0,3 proc. rdr w listopadzie. Dane z końcówki roku - jak podkreślają ekonomiści - wskazują na stagnację konsumpcji w całym IV kwartale i mogą świadczyć o tym, że polskie gospodarstwa domowe bardzo ostrożnie podchodzą do wydawania pieniędzy, być może preferując na razie odbudowywanie oszczędności. Tutaj znów dochodzimy do zależności: mniejsze wydatki - mniejsze wpływy z podatku od towarów i usług.

- Plany związane z dochodami z VAT-u, które są wpisane do budżetu, są ambitne i może wystąpić trudność z ich realizacją - mówi w rozmowie z Interią Biznes Piotr Bielski, dyrektor Departamentu Analiz Ekonomicznych Santander BP, zastrzegając jednocześnie, że być może optymizm Andrzeja Domańskiego w kwestii braku konieczności nowelizacji budżetu wynika z wiedzy, którą zdążył on już posiąść po objęciu teki ministra.

- Z jednej strony mamy kwestię wzrostu gospodarczego. Ministerstwo szacuje, że w 2024 r. wyniesie on 3 proc., i to jest też nasza prognoza, ale nie ma tutaj tzw. ryzyka w górę ("ryzyko" nie jest tutaj słowem negatywnie zabarwionym - w ten sposób ekonomiści odnoszą się do możliwości "przebicia" prognozy przez ostateczny odczyt - red.). Dotychczas często bywało tak, że prognozy Ministerstwa Finansów były konserwatywne; tym razem jest inaczej. Ryzyka dla przewidywań dotyczących wzrostu PKB skierowane są asymetrycznie w dół. Koniunktura na zachodzie wciąż jest słaba, a dane o kondycji polskiego konsumenta też nie dają podstaw do wielkiego optymizmu. Odbicie popytu konsumpcyjnego w końcu nastąpi, ale będzie ono raczej umiarkowane.

Ekspert zwraca też uwagę na założenia budżetowe dotyczące inflacji, które również nie są konserwatywne, co oznacza, że średnioroczny wzrost cen raczej nie będzie wyższy od tego prognozowanego przez rząd, tj. 6,6 proc. - A niższy poziom cen przełoży się na niższe wpływy z podatków - mówi ekspert. - Przy okazji należy postawić pytanie, co dalej z tarczą antyinflacyjną, bo każde przedłużanie mechanizmów chroniących konsumentów stanowi dodatkowe obciążenie dla budżetu. 

W tym samym tonie o prognozowanych wpływach z VAT wypowiada się dla naszej redakcji ekonomista PKO BP Kamil Pastor. - Co do zakładanych w budżecie dochodów z VAT, są to dość ambitne założenia i widzimy ryzyka niepełnej realizacji tej prognozy, przy czym w skali szerszej - w skali tegorocznego budżetu - nie widzimy w tym roku istotnych zagrożeń dla szeroko pojętej stabilności finansów publicznych - mówi. - Wiele wskazuje na to, że łączny deficyt sektora finansów publicznych będzie zbliżony do tego z 2023 r. (a którego oficjalnie jeszcze nie znamy), czyli wyniesie ok, 5,5-6,0 proc. PKB. 

W tej sytuacji wydaje się, że rząd będzie musiał "walczyć" o każdy milion złotych z VAT. Tymczasem do końca marca w Polsce obowiązuje zerowa stawka VAT na podstawowe produkty żywnościowe. Polityczna pokusa, by ją przedłużyć, może być silna przed zbliżającymi się wyborami samorządowymi. Ale czy rząd jej ulegnie?

Piotr Bielski z Santandera zauważa, że dotychczas minister finansów unikał odpowiedzi wprost na pytanie, czy "zerowy" VAT na podstawowe produkty żywnościowe zostanie przedłużony, ale skoro dochody z VAT są kluczowe dla wykonania budżetu, wydawać by się mogło, że na kontynuację akurat tego elementu tarczy antyinflacyjnej trudno jest liczyć. Również Kamil Pastor z PKO BP podkreśla, że powrót stawki VAT na żywność do obowiązujących wcześniej 5 proc. byłby pomocny w realizacji budżetowych założeń.

- Ryzykiem dla budżetu są więc dochody podatkowe, ale też mamy pewne inne ryzyka, które już się zrealizowały, jak chociażby brak wpłaty zakładanych wcześniej 6 mld zł z zysku NBP - dodaje P. Bielski.

Chodzi o zasilenie budżetu państwa wpłatą z zysku Narodowego Banku Polskiego za rok ubiegły w przypadku, kiedy ten zysk faktycznie zostaje osiągnięty. Chociaż jeszcze w sierpniu, za rządów PiS, NBP sygnalizował, że znajdzie się "nad kreską" i takiej wpłaty dokona, to bezprecedensowe umocnienie się złotego w IV kwartale spowodowało zmniejszenie się równowartości złotowej aktywów NBP w walutach obcych, a w konsekwencji doprowadziło do tego, że nasz bank centralny zanotował stratę.

Wracając do VAT - rząd ma jeszcze jedną możliwość zwiększenia wpływów z tego podatku. To dalsze zacieśnianie luki VAT-owskiej, która jest różnicą między oczekiwanymi a faktycznie uzyskanymi dochodami z tego podatku. Minister Domański w wywiadzie dla BI zapowiedział, że będzie podejmował dalsze działania mające na celu uszczelnianie krajowego systemu podatkowego.

- Jeśli chodzi o zmniejszanie luki VAT, to pewna przestrzeń do poprawy w tym zakresie stale istnieje. W przyszłości wsparciem może być także wejście w życie Krajowego Systemu e-Faktur (KSeF), który mógłby pomóc w uszczelnianiu systemu VAT, zwiększaniu dochodów z VAT i w efektywnych kontrolach bez angażowania i fizycznego kontrolowania podatników. Wdrożenie tego systemu zostało jednak odsunięte, w związku z czym jakiekolwiek działania w tym zakresie zobaczymy najszybciej w 2025 r. - mówi Kamil Pastor z PKO BP. 

Jego zdaniem, budżet państwa może też liczyć na to, że ożywienie konsumpcji pomoże w realizacji dochodów podatkowych - jakkolwiek na razie zachodzi ono relatywnie powoli. - Widać to w danych o rachunkach narodowych za IV kwartał 2023 r., które najprawdopodobniej wskażą, że konsumpcja w ostatnim kwartale poprzedniego roku znalazła się w stagnacji w ujęciu rocznym po wzroście o 0,8 proc. w III kwartale. Naszym zdaniem to efekt odbudowywania oszczędności gospodarstw domowych nadszarpniętych przez wysoką inflację i nie zagraża to spodziewanemu przez nas ożywieniu popytu konsumenckiego w 2024 r. Czujemy się pewnie z naszą prognozą prawie 4 proc. wzrostu konsumpcji prywatnej w 2024, która zakłada i ożywienie wydatków konsumentów, ale też i pewne odtwarzanie oszczędności nadwątlonych podczas okresu wysokiej inflacji. 

Jednocześnie K. Pastor zauważa, że "choć minister Andrzej Domański sugerował, że nie ma planów nowelizacji budżetu, to jednocześnie wskazywał, że trwa w dalszym ciągu audyt finansów publicznych, więc trudno wykluczyć jakąkolwiek z opcji". - Biorąc pod uwagę, że budżet co do struktury jest kontynuacją budżetu odziedziczonego po poprzednikach, to daje pewne możliwości nowelizacji, i ta nowelizacja nie jest wykluczona w dalszej części roku - mówi.

Także P. Bielski podkreśla, że wypowiedź Andrzeja Domańskiego o braku planów nowelizacji budżetu nie jest kategoryczna i nie powinna być intepretowana jako mocna wskazówka. - Jesteśmy na bardzo wczesnym etapie roku; wiele dopiero się dowiemy. Tak naprawdę pierwszym momentem, w którym będzie można coś miarodajnego powiedzieć o realizacji budżetu, będzie kwiecień, bo wtedy przygotowywana jest Aktualizacja Programu Konwergencji dla Komisji Europejskiej. Wówczas resort finansów aktualizuje swoje założenia, ale i tak realnie nad ewentualną nowelizacją może zacząć zastanawiać się dopiero w połowie roku. Wiele zależy od tego, jak zachowa się gospodarka i wpływy podatkowe. 

- Niedawno zapoznawaliśmy się z danymi dotyczącymi realizacji budżetu za grudzień i za styczeń, które pokazały, że w grudniu przyspieszono zwroty podatkowe, by odciążyć nieco tegoroczny budżet. Udało się tego dokonać na kwotę przynajmniej ok. 10 mld zł i już to samo w sobie jest dobrą wiadomością - dodaje Piotr Bielski. I konkluduje:

Warto też zauważyć, że wcześniej przedstawiciele koalicji rządzącej mogli sygnalizować potrzebę nowelizacji budżetu w związku z potencjalną realizacją kolejnych obietnic wyborczych, z których dla budżetu najkosztowniejsze byłoby zwiększenie kwoty wolnej od podatku do 60 tys. zł z obecnych 30 tys. zł. Dziś już wiadomo, że w tym roku ta zmiana nie stanie się faktem, o czym szerzej pisaliśmy TUTAJ.

Wreszcie - należy pamiętać, że ustawa budżetowa na 2024 r. została wprawdzie podpisana przez prezydenta Andrzeja Dudę, ale też skierowana przez niego do Trybunału Konstytucyjnego. Prezydent sygnalizował także, że w związku z wygaszeniem mandatów posłów PiS Macieja Wąsika i Mariusza Kamińskiego będzie wetował lub wysyłał do TK kolejne ustawy, które przejdą przez Sejm przy nieobecności tych dwóch posłów, co do których uważa on, że powinni brać udział w obradach i uchwalaniu prawa. Być może więc w koalicji rządzącej pojawiają się obawy, że nowela zostałaby również skierowana przez Andrzeja Dudę do TK, co dodatkowo pogłębiłoby prawny chaos wokół budżetowej legislacji.